作者：吳偉強

浙江工業大學教授

杭州市決策咨詢委委員

杭州改革發展研究院副院長

杭州利用“城市大腦”治理城市交通取得了一些成就，得益于大數據和云計算等現代技術的運用，更折射出管理體制和機制的變革，而其中起決定作用的是城市交通治理理念的變革。

“數據-體制機制-管理理念”是城市大腦發揮作用的基本模式。數據發揮作用的基礎是體制和機制的變革，決定性因素是管理者的管理理念，否則再好的數據也是無效數據。杭州交警應該在數據引領下，堅持管理體制和管理理念變革的正確方向繼續走下去，千萬不要倒退。

  一、“城市大腦”在城市交通治理領域的效果初顯

2016年10月13日，杭州云棲大會在云棲小鎮召開。阿里巴巴集團技術委員會主席王堅在云棲大會上表示，“世界上最遙遠的距離是紅綠燈跟交通監控攝像頭的距離，它們都在一根桿子上，但是從來就沒有通過數據被連接過。中國有的大城市有將近60萬個攝像頭，但數據得不到利用，因為如果不借助人工智能，需要120萬人才能在當天把攝像頭的數據看完”，“杭州數據大腦第一次讓攝像頭的數據能夠用來指揮交通信號燈，而交通治理只是個開始，更重要的是數據開始為社會產生價值。”

阿里巴巴集團技術委員會主席王堅發表演講

2016年12月，杭州市委、市政府專門成立 “城市大腦”建設領導小組，匯聚政府、企業、公安，產學研各方力量，整合了建委、公安、財政等十個部門，形成合力。

為解決數據歸集資源統籌等問題，杭州市政府專門成立了市數據資源管理局，著力消除信息孤島、信息壁壘，真正發揮數據價值，為推進項目研發提供支撐和保障。

同時，在政府與企業、社會之間，堅持需求引領技術，通過政府主導，主控主推，會同阿里云、富士康、依圖科技、數夢工場等13家高新企業、浙大等高校組成工作專班，開展日常研發工作，規劃設計杭州交通治堵方案。

杭州交警與各大企業合作建設了兩個實驗室，還掛牌成立了杭州交警城市大腦實踐基地，積極探索警務機制改革，全力推進試點項目的研發探索。

杭州交警城市大腦實習基地

杭州城市數據大腦V1.0

2017年10月的云棲大會上，杭州交警交出了用數據資源治理城市的周年答卷：

（1）與交通數據相連的128個信號燈路口，交通效率有所提升。2015年之前，中河-上塘高架曾經被高德評為全國最擁堵、高峰時間時速最低的一條快速路。

經過“城市大腦”半年時間的實踐，中河-上塘高速平均延誤降低15.3%，出行時間節省了4.6分鐘。莫干山路平均延誤降低8.5%，出行時間節省了1分鐘。現在白天時段，整條快速路車速基本維持在40km/h到45km/h之間。

在主城區，城市大腦日均事件報警500次以上，準確率達92%，大大提高執法指向性。在蕭山區5平方公里的試點范圍內，平均通行速度提升超過15%，平均節省出行時間3分鐘，120、119、110等特種車通行速度最高提升超過50%、救援時間減少7分鐘以上。

（2）杭州市交警支隊已經在主城區通過城市大腦進行紅綠燈調優，并即時提供出警決策。據高德地圖統計的數據顯示，2017年杭州的擁堵排名由2016年第8位下降到第48位，擁堵緩解趨勢為全國第一，且交通擁堵下拐態勢已經形成。

2018年，杭州城市數據大腦升級為“城市大腦綜合版”，交警的“城市數據大腦V1.0”也升級到“杭州城市大腦交通V2.0”，覆蓋區域擴大，功能得到提升。

杭州城市大腦交通V2.0

杭州借助人工智能和機器智能治理交通，成績顯然可見，應該給予充分肯定。我在總結的時候，特別指出：通過大數據尤其是智能技術的使用，交通管理部門開始轉變交通治理思路和模式。

這其中，具有強烈的城市數據驅動城市治理模式變革的含義。第一，數據感知，從經驗管理向智能管理轉變；第二，數據驅動，從散點管理向全局管理轉變；第三，數據指引，從靜態管理向動態管理轉變；第四，數據融合，由人治向科學治理轉變；第五，數據倒逼，積極變革體制機制。

但也需要非常明確指出：數據僅僅是輔助決策的工具，數據不能代替人。試想，一個協警在一個路口放錯一個隔離樁，就完全可能導致整條道路的擁堵，進而蔓延到一個區域，這就是蝴蝶效應。

經過數據分析后給出的清晰的管理指向，最終需要人來執行，這就需要良好的體制、機制加以保障，否則再好的數據分析也僅僅是數據。

二、杭州城市交通效率明顯下降，根源是交警在后退

有了城市大腦后，杭州市民明顯感受到城市交通效率在提升。我在城市大腦中也看到平均時速提升了30%的數據。

但是今年春節后，杭州交通狀況突然急轉直下，內部人士透露：平均時速下降了將近10%。我聽到貌似最有理由的解釋是：2018年杭州新能源汽車上牌共6萬輛。也就是說，交警認為是車輛增加太多了。這個理由成立嗎？新能源汽車的6萬塊牌照是春節期間瞬間上牌的嗎？實際上在2018年隨著新能源汽車數量的激增，交通效率還在提升的過程中。

2019年5月5日星期日早高峰8：34，我的研究生發來信息：

還有更慘的：

這樣的情形，絕對不是個例。那么為什么僅僅過了一個春節，杭州整個城市的交通狀況就急轉直下？

我們經常說，相由心生。城市管理也是這個道理，我把它概括為“景象說明一切”，各種交通表象已經清晰表征了交通管理的內在機制。

道路交通管理的三要素是“人、車、路”，就“路”這一要素而言，道路交通設施是最直觀的“景象”，其配置的合理性程度，就足以表征交通管理的理念和水平，就足以驗證交通管理的科學性，更是把交通的交通組織與管理的理念直接寫在了道路上。

僅以交通信號燈和道路隔離設施的設置為例，就足以說明問題。

1.信號燈泛濫的態勢并沒有改變

2009年，我曾經專門調查過杭州信號燈系統，認為信號燈不多的市民僅占11.5%，認為信號燈設置不合理的占97.6%。

2009年信號燈調查數據

在2013年的調查顯示，這一問題非但沒有改進，反而漸行漸遠。與信號燈有關的3項指標，排在市民意見的前列。

2013年交通擁堵整治調查數據

更為糟糕的是，隨著時間的推移，信號燈的數量越來越多，遠遠超過了道路的增幅：2009年2月杭州市區共有1009個信號燈，2011年1181個信號燈，2014年1680個。增幅超過80%。 

杭州道路上的信號燈密度

杭州交警對信號燈的“癡迷”，不僅表現在數量追求上，更體現在信號燈相位的繁瑣化?；静捎萌辔?，且行人、非機動車分設。以至于郊區的國道上也采用市區道路的復雜格局。

320國道路口的信號燈相位

余杭空曠道路上的繁瑣信號燈設置

鳳起東路丁字路口的信號燈

之江路丁字路口的信號燈

2018年，我跟王堅博士在杭州電視臺“我們圓桌會”上探討“城市大腦”時指出：城市大腦做的最核心工作就是調整優化了信號燈。王堅博士表示認可，并說：城市大腦主要就做了這一件事情，讓同樣的道路可以跑更多的車子。

多年的交通研究，我堅信：只要把杭州的信號燈系統調整好，交通效率提升30%完全不是問題，城市大腦驗證了這一點。

按理，杭州交警應該堅持走這一條正確的道路。但是我們發現實際情況恰好相反。他們在“精細化管理”的名義下，見縫插針安裝信號燈。以至于，高架匝道和高架主路面都已經布滿信號燈。

中河高架匝道及主路面的信號燈

2019年5月5日星期日上午，一位朋友發來如下信息：

杭州交警對信號燈的設置已經走向了“格式化”，采用的模式是：能設能不設的盡量設，能簡能繁的盡量繁瑣。

更有意思的是，“創造性”的提出了“慢進快出”的想法，進城道路采用“紅波帶”信號控制，延緩進城車流。完全違背了“交通流連續”這一交通管理的基本原理。其結果是對社會經濟的損失大幅度上升。

研究表明：兩相位的通行能力是多相位的1.7倍；多相位的社會經濟損失是兩相位的2.74倍。

多相位與兩相位數據對比

的確，城市大腦用于治理城市交通擁堵后，交警局為此專門成立了信號配時中心，調整不合理的信號配置。但是與此同時，過度設置和過于繁瑣設置信號燈設施的動力絲毫未減。這難道不是兩股力量在較勁嗎？

何其如此，2019年5月5日星期日早上十點，潮王路浙江工業大學門口的信號燈，多年前經協調后僅在早晚高峰時段開啟，但過了一個五一節，又走回了老路。

潮王路浙江工業大學門口信號燈

在城市管理中，除了改變錯誤的做法，更重要的是，所有好的做法都應該加以固定，并不斷優化，不應顛來倒去重復、從終點回到起點、回到起點后又重新改一遍。但實際情況是類似的來回折騰，在城市交通管理中隨時可以發現。管理者難道不知這樣的管理方式需要付出多大的社會成本嗎？

何其如此？智能交通系統（ITS）在上個世紀80年代在發達國際已經普遍使用，對信號燈采用智能化調節，使信號配時與交通流相匹配，盡可能減少車輛在路口無謂等候，是基本準則，也就是俗稱的“綠波帶”。

在倫敦、東京、芝加哥、紐約、米蘭、羅馬等大都市普遍采用，在浙江寧波等地級市的一些道路上2013年就采用了綠波帶技術，以至于在桐廬這樣的縣級市也可見到。為什么使用了全國最先進、最昂貴智能交通設備的杭州卻讓信號燈反而成了交通效率提升的障礙？這種障礙必然不是技術障礙，而是理念的障礙，是服務意識的障礙。

2.遍地設置道路隔離護欄的動力不減

除了信號燈系統，杭州交警對道路交通設施還有另一大偏好，就是設置道路隔離護欄。我曾經多次在公開媒體上忍不住吐槽，包括交警和城管在內的一些部門和屬地政府，已經把美麗的杭州搞成了“豬圈”。

的確，在多方長期不懈努力的呼吁下，交警在主城區也拆掉了部分隔離護欄，據稱已經在原來的200公里長的隔離護欄中拆掉了50公里。但是，我們也隨時可以發現：這里拆掉，轉移到別處，隨時可能在某條道路上冒出新增的隔離設施。尤其在屬地管理的背景下，除主城區外的一些縣區更是到了隨心所欲的地步。

凱旋路上新增的隔離帶

2019年5月3日下午，一位市民發來信息：在看不到有違法交通行為的余杭金家渡路上開始安裝隔離護欄。下午5點左右安裝完畢。

經查實，金家渡路的這段新增隔離帶是屬地街道擅自安裝，但作為道路交通與組織的主要部門的交警，作為一種執法機構，對于隨意在道路上設置交通設施的行為為何不及時制止？

曾幾何時，市委主要領導對于杭州城市道路的隔離設施是嚴格控制的，要求超過一定長度就要報批。

記得杭州為了迎接G20峰會，大力整治過此類設施。但是G20峰會后，各種隔離設施出現了爆發式、報復式的增長。甚至出現了所謂“杭州特色的隔離帶”。

富陽道路雙層隔離護欄

掛滿杭州城標的隔離護欄

住建部《城市道路交通設施設計規范（GB50688-2011）》明確規定了隔離設施的設置準則，禁止性的規定也是非常明了的，比如：次干道、支路不設；不得設置廣告等，對于需要設置的道路，也做了諸如交通流量等變量的限制性條件。

杭州交警作為一個執法機構，在設施道路隔離護欄的時候執行國家規范嗎？更不要說關愛城市的形象、與環境的協調以及城市美學價值了。

研究充分表明，隔離護欄存在有利于管理的好處，但也有負面效應。

道路隔離設施的負面效應

交警給出設置隔離護欄的理由，不外乎兩個：第一，為了防止交通違法；第二，為了交通安全。但是，國內有的城市經過試驗，撤除道路中間的隔離護欄，交通事故次數從625次下降到305次。總體來說，利大于弊。

中央隔離護欄撤除后的事故統計

實際上，道路隔離護欄的設置單位經常說的一句話是：隔離帶，簡單、粗暴、有效。簡單和粗暴，我們都聽得懂，什么叫有效？那就是便于他們自己的管理，或者說只要方便管理即可。

我在城市大腦的視頻分析中，清晰看到很多隔離護欄反而誘發了更多的違法行為，比如道路進口的機動車和非機動車隔離，迫使非機動車進入機動車道。但是要拆除這些已經設置的不合理的隔離護欄，據說困難重重，阻力巨大。

反之，打游擊、見縫插針式的設置則是隨處可見。完全可以得出結論：對于設置隔離護欄的沖動，絕不亞于設置信號燈，這兩者背后的動力機制完全是一樣的。

三、杭州交警不要自我感覺良好，不要倒退

我們絕不否認杭州交警在城市交通管理方面多年來的艱辛付出，我們也不否定所取得的成就。杭州是個非常包容的城市，從2002年開始杭州就開始治理“停車難、行車難”，快20年過去了，杭州的交通狀況并沒有得到實質性的改變。我們杭州市民經過了多少次的所謂“陣痛”，經過了多少年的等待？

城市大腦給我們帶來了希望，我們更加欣喜看到杭州交警的管理理念在進步。但是，也不可否定，一些頑疾，尤其是思想根子上的抵觸、固守導致行動上對錯誤管理理念和做法的那份長期以來揮之不去的“執著”、“堅忍”，真的讓人唏噓不已。每天、每月、每年，哪怕是點滴的進步如果得到積累，怎么會幾十年改不掉本來很容易改掉的疾??？

源于浙江的最多跑一次立足于“以人民為中心”，給市民帶來了極大的驚喜。最多跑一次的精髓就是“效率、效益和效果”，任何管理部門的管理變革都應以此為坐標。

杭州交警應該城市交通管理過程中貫穿最多跑一次的精神，不僅僅是老百姓到交警管理部門辦事最多跑一次，而是更有效率地為交通參與人服務。

技術的變遷提供了利器，但技術掌握在不同人手中完全可能產生截然不同的結果。擁有城市大腦的杭州交警曾經驚艷全國，請你們繼續往前走，不要后退，更不要倒退。