北斗衛星導航有關政策思考建議

　　隨著北斗二號衛星導航系統的開通運行，ICD接口文件公布，承諾全面開放服務，被普遍解讀為北斗系統全面應用的開端，在國內外產生了較大影響。加之各類媒體、協會、行業甚至政府部門的持續跟進，當前國內導航領域炙手可熱，導航板塊領跑A股，表面看“錢途”、后續看“前景”，一片光明。筆者個人思考，與系統建設大投入、大步伐相比，北斗產業及規范應用尚顯薄弱，缺乏國家政策、統籌機制和長期規劃支持，產業體量小、用戶群眾小、規模不大已成為整個系統可持續發展的“短板”。當前，無論是建設者還是管理者，無論是政府部門還是行業協會，迫切需要研究分析形勢、查找問題癥節、頂層統籌規劃、創新應用發展，從國家政策層面下功夫、求突破、打基礎、謀發展。

　　一、北斗衛星導航應用市場面臨的問題

　　北斗衛星導航作為一個新興民族產業，在短時間內能從無到有、解決應急、發揮效能、服務社會，客觀評價確實是表現不錯、總體向好。但當前市場火熱的表象下，存在一些不容忽視、缺乏統籌、發展緩慢的現象，主要有以下幾個方面：

　　一是市場體系有點“散”。面對一個既要與GPS競爭又要國家扶持的民族衛星導航產業，雖前景充滿著一片“金錢”誘惑，但也面臨著整個體系不完善、市場推動乏力的潛在風險。盲目跟風企業多，深入研究想真正推動北斗發展的少；盯著眼前、各自為戰的企業多，目標長遠、戰略布局整合發展的少。特別是根據自身特點去完善市場體系、謀求自主創新的企業少。

　　二是產業規劃有點“亂”。與很多新興產業類似，國家一說準備大力發展北斗產業，各級政府便迅速建產業園、搞開發區，伴之以各種各樣的戰略合作，魚龍混雜、真假難分。好多企業是借北斗之名以達到自身利益，表面看似風風火火、豪情滿懷，但由于統籌規劃不夠、持續發展乏力，兩三年過去了，仍然起色不大。

目前真正靠北斗增值贏利的企業還是少數，這將與國家初衷、政策支持相違背。

　　三是統籌起點有點“低”。目前北斗衛星導航市場，研究創新應用、推動實體經濟發展、真正助推傳統產業結構調整的比較少，炒導航概念、搞金融風險投資、在資本市場上搞虛擬經濟的比較多，多數產業園及企業能想到的就是搞檢測認證、入網注冊、資源壟斷等，而沒有去結合本地區的區位地理優勢承擔國家戰略改革試點等任務，去創新應用模式，開放行業應用，利用財稅政策杠桿推動北斗快速發展。

　　四是功能發揮有點“弱”。雖然當前在海洋漁業、交通運輸、水文測報等方面，北斗發揮了較好的作用，但從北斗應有的功能特色來看，整體還是處于“弱”勢，事關國家經濟命脈安全的行業，如電力、金融、通信等重要領域目前尚沒有大規模推廣應用。就導航、定位、授時功能的單個設備獨立運用多，而與地理信息、移動通信、互聯網絡、云計算、大數據等多種信息技術融合構建全國位置服務“一張網”等方面研究較少，高端導航融合應用迫切需要關注與開發。

　　二、對北斗衛星導航應用發展的思考

　　針對上述現狀，從做大做強北斗產業來看，當前迫切需要從國家、政府層面，加強統籌規劃，確立政策引導，規范產業發展，推動典型示范，完善設施保障，確保北斗衛星導航應用又好又快發展。

　　1、統一協調機制

　　應進一步發揮我國優勢，在充分了解美國等國外先進PNT(定位導航授時)體系建設發展的基礎上，研究設計適合中國特色的PNT體系。建立高層強效有力的、具有中國特色的GPNT(將地理信息與導航、定位、時間統籌考慮)領導協調機制，應盡快籌劃國家層面的中國GPNT領導小組，統籌衛星導航建設及應用發展，全面負責中國GPNT體系的建設管理工作。國家要制定發布一部全面的中國GPNT法規，適時以國家頒布白皮書和主席令形式，發布北斗應用方針政策，向全球承諾公開服務，提升北斗全球知名度及國內外用戶信心，各部門、各地區再制定詳細的實施細則，統籌規劃國家衛星導航系統應用及產業化，研究決策衛星導航推動經濟社會發展的重大問題與方針戰略，在集中統一領導下有序展開工作，為中國GPNT體系的管理、應用、發展提供法律依據和政策指導。

　　2、規范產業發展

　　北斗產業發展，必須先制定政策標準，搞好戰略規劃，以產品性價比提升產業競爭能力，以產業規模推動應用規模。一是出臺產業政策。在政府層面要將北斗衛星導航產業落實到國家戰略性新興產業“十二五”發展規劃和各種專項規劃中，堅持政策導向，加大資金投入，聚集優秀人才，全面推進北斗衛星導航產業快速發展：在行業層面要制定、推行北斗產品技術標準、行業應用標準及統一的接口協議，規范北斗裝備的生產、應用、接入、服務等環節，健全產品檢測認證機制，完善北斗終端研制生產和銷售的準入制度，引導市場健康發展，促進北斗系統在各個行業廣泛應用。二是合理產業布局。應由政府牽頭，從全國戰略布局出發，規范北斗產業園區建設，組建北斗產業聯盟，實現強強聯合，形成實力雄厚、發展穩定的“北斗國家隊”，通過優惠政策、資金投入、資源整合、聚合人才，形成產學研用一體，不斷發展壯大北斗產業。政府要從政策、資金等方面扶持條件好、產品優、有發展后勁的企業，優化中型企業，淘汰小型企業，避免低水平重復和惡性競爭。三是健全產業鏈。北斗應用產業鏈要在已基本形成芯片研發—終端制造—分理服務的上中下游模式的基礎上，還要形成集成應用、導航軟件、檢測認證、導航圖供應的橫向關聯的模式，以開拓行業、擴大應用、滿足需求為主線，以提升運營分理服務水平為產業龍頭，實現導航應用效益最大化。

　　3、引導示范應用

　　基于位置的服務是人們永恒的需求，在信息化時代尤其如此。北斗應用沒有做不到，只有想不到。各級政府要充分發揮引導作用，通過典型示范應用讓北斗為國家經濟建設和社會大眾應用服務。

　　一是推動北斗與國家經濟命脈行業結合應用。各級政府和各個行業應從國家安全角度出發，認真分析查找本行業使用國外系統的安全隱患，出臺指導意見，采取限制、禁止、主輔互備等措施，逐漸轉向使用北斗上來。同時，要加大政府采購北斗裝備力度，通過政策傾斜、資金扶持、稅收優惠等手段，全面推進重要行業北斗導航應用，徹底消除安全隱患。

　　二是推動北斗與節能減排監測監控結合應用。利用北斗實時短報文與位置報告功能，與移動通信、傳感探測網結合，構建由環保部門牽頭的全國全天候節能減排監測網，加強對重點地區、重點企業排碳、排污監測，量化評估減排情況，強化全國江河湖泊及城市地下水質監測，精細控制，逐步實現節能減排的指標，使人們享受低碳生活。

　　三是推動北斗與防災減災結合。結合北斗衛星導航功能，在全國地震、泥石流等災害多發區構建高精度、實時的地質形變、地下水位監測網，通過傳感監控、門限報警、輔助決策等功能，構建全國災害預報監測網絡，從而達到提高災害預報、防災減災的能力。

　　四是推動北斗與大眾日常生活結合。構建平安社會已從單純關注位置信息向關注提供位置服務轉變。要發揮北斗兩種體制融合的優勢，通過開發增值服務，為農林漁牧生產、生命安全監控、城市社會化管理、個人生活消費提供便捷服務。北斗將走進人們日常生活，大大提高城市智慧化水平和人民群眾生活質量。

　　五是推動北斗走向國際應用。北斗應用服務走向國際是必然的發展趨勢，但發展中國家的民族企業走向國際，參與全球競爭，注定是一條曲折坎坷的荊棘之路，必須按照“練好內功、部署周邊、經略全球、穩中求進”的策略，采取有效措施，穩步走向國際市場。首先是國家必須大力扶持國內北斗優秀企業，讓其發展壯大，初步具備國際服務能力。其次是從港澳和東南亞經濟發達地區、周邊友好國家開始，逐步推動國際市場布局，宣傳北斗應用特色及經濟效益，搞好國際應用典型示范，搭好“跳板”。最后逐步向非洲、南美等發展中國家拓展，推進北斗全球應用，與其他導航系統共同為世界和平發展作出貢獻。

　　4、完善基礎保障

　　提升系統能力是加快應用發展、具備與GPS競爭優勢的基本條件，應充分利用自主衛星導航系統的優勢條件，率先在我國重點區域內形成優于GPS的服務能力與精度，為國內企業提供基礎保障。一要通過多系統增強建設，不斷提升北斗的服務能力。加緊實施北斗二號地基增強、廣域增強系統建設，加快完善分米級廣域實時精密定位系統建設，為“智慧城市”建設提供亞米級高精度導航保障。

一要整合各省市CORS系統和大陸構建環境監測網，打造全國高精度位置服務網，初步具備相當甚至優于GPS的服務能力；要利用北斗和國外系統以及現有沿海無線電導航設備有效組合，為近海船舶提供高精度導航服務；要充分發揮北斗的RDSS的優勢，多頻多模、兼容互通、突出特色，確保北斗在國內的廣泛應用，增強國內市場的競爭優勢。

　　二要優化地面系統的運行控制策略，加強各類軌道衛星的特點規律研究，完善各類地面站協同工作機制，建立星地一體的有效管理模式；建立服務性能監測系統，實現干擾信號的實時檢測和快速定位，及時發布系統可用性信息，提高預知預報能力；建設固定和移動備份主控站，增強地面系統的冗余度，提高系統的生存能力。

　　三要改進RDSS載荷設計，研究論證全網星座搭載RDSS載荷方案，逐步實現RDSS大容量、高精度的全球服務；要加強星間鏈路設計，形成自主定軌能力，推進導航衛星與中繼衛星、通信衛星的組合運用，提升自主運行能力；要推進衛星導航終端芯片、模塊等元器件國產化進程，研制體積小、功耗低、多用途、板卡式的用戶機，為各行各業提供更好的終端服務。

　　三、對未來發展幾點建議

　　1、提高認識

　　我國衛星導航應用的理論與實踐基本上與GPS同步，隨著GPS的發展而發展，但對于北斗衛星導航應用的優勢、特色研究較少，理論指導薄弱。個人認為，隨著北斗系統的不斷完善，兩種體制的特色優勢為國際衛星導航提供了新的衛星導航標準，對整個導航界來說，都有一個從理論創新角度重新認識北斗、研究北斗、應用北斗的過程，要對中國北斗的特色、技術體制、應用優勢進行深入挖掘、深化認識，充分發揮系統潛力。要從產業化的角度，深化新興高技術戰略產業能夠推動國家經濟可持續發展的思想認識，從理論和實踐層面歸納梳理，形成不同于甚至超越GPS的應用認識、應用理論和應用模式。

　　2、加強統籌

　　衛星導航系統的本質特點決定了系統軍民共用的特性，要把北斗應用列入國家統籌建設規劃，以需求牽引應用，市場推動產業，產業促進發展，形成良性互動局面。政府引導、政策支持、市場驅動、加大投入，缺一不可，國際衛星導航應用發展成敗兩個方面的經驗都充分說明了這個問題。對于國北斗應用，各級政府、各個行業必須高度關注整體效能，統籌產業發展，促進廣泛應用，只有廣大民眾應用的大發展、大繁榮、大普及，才能更好地為我國自主衛星導航系統建設提供人才、資金、技術、產業的支持，系統發展才能可持續，否則將重蹈GLONASS的老路。

　　3、創新模式

　　北斗的功能特色與體制優勢決定了我們具備更優于GPS應用的潛力，迫切需要創新北斗應用模式，為國家經濟發展、產業升級、結構調整等方面發揮更大的作用。個人認為，主要在室內外無縫導航應用、北斗終端與傳感器集成應用、北斗與移動通信和互聯網技術的融合應用，以及通過自主廣域增強、地基增強系統建設來推動全國各行各業高精度應用等，形成我國獨特的衛星導航應用模式，推動全球衛星導航應用走向更加普及的新時代。

　　（作者單位：中國衛星導航定位應用管理中心 袁樹友）

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