公路是我國覆蓋面積最廣、通達程度最深、服務人口最多、公益性最強的交通基礎設施,現有路網中97%的高速公路、61%的一級公路和42%的二級公路都是依靠收費政策建成的。受建設、養護、融資成本快速上漲和通行費收入增長放緩影響，我國收費公路正面臨巨大挑戰。全國收費公路連續兩年收不抵支，且虧損額呈擴大趨勢；即將到期的收費公路無法按時償清債務；路網分割導致了政府監管困難；服務質量問題引發了社會負面反響。這些問題已經嚴重影響了我國收費公路的健康和可持續發展，其他國家也曾遇到過類似問題，日本則是通過創新和完善收費公路管理模式，很好的解決了這些問題，日本的收費公路改革對我國收費公路管理有著重大的啟發意義和借鑒價值。

 

 

　　日本是市場經濟最發達的國家之一，但其在收費公路發展過程中一直堅持政府主導的管理模式，因為公路收費是提供公共服務的手段而非目的，收費并不改變其公共產品的本質屬性，而收費公路的壟斷特性和在經濟社會發展中的基礎性地位也決定了應由政府主導。現行的日本收費公路管理模式既不像我國的經營性公路，也不同于我國的政府還貸公路，而是吸收了兩者優點的結合體，即政府主導框架下的特許專業公司建設運營模式，同時也是典型的全路網統貸統還的模式。這種模式分工清晰，很好地理順了政府、市場、社會之間的關系，降低了日本收費公路融資、建設與維護成本、提高了收費公路的運營效率與透明度，同時還確保了公路網管理的完整統一和公益屬性，更是獲得了日本公眾的廣泛認可和支持。日本收費公路管理模式具體可分為兩個階段：

 

　　1、“道路公團”（NDK）模式

 

　　1956年，日本制定了《日本道路公團法》，由中央政府投資成立了日本道路公團。道路公團是以建設和管理收費公路為主要業務的非盈利特殊法人，是執行政府決策和規劃的獨立運作的機構,受國土交通省監督。道路公團的資金來源除政府資本金外，主要是債券和票據的發行收入、貸款、政府補貼和通行費收入，同時政府給予它各種優惠，包括提供擔保，提供用于支付債務利息的補貼，減免包括公司稅在內的各種稅賦。為有效地籌集和利用民間資金，促進高速公路的發展，日本相繼成立了4個道路公團，日本的國家高速公路網基本都是依靠這四家道路公團建成的。

 

　　2、“資產持有及債務償還機構”模式

 

　　2005年10月，日本政府對“道路公團模式”進行了進一步優化改革。這次改革的動因主要是基于日本公眾對道路公團負債水平、償還能力和管理效率的擔憂。作為特殊法人 的道路公團，在運行的后期由于缺乏競爭機制與成本意識，出現了責任目標模糊，運營效率降低，管理不透明，機構與業務的自我膨脹等問題。因此，日本政府決定對道路公團的職能進行拆分，先是對道路公團的建設、管理和收費職能進行了企業化 改革，為確保企業的合理規模和通過比較競爭建立成本與效率意識，日本政府按區域設置了六家相互獨立的國有收費公路特許運營公司，運營公司的外包業務實行徹底的市場開放，以提高管理效率與服務水平；同時成立了“日本高速公路資產持有及債務償還機構”（以下簡稱“機構”），全面繼承了四家道路公團的公路資產管理和債務償還職能，實現了日本全國收費公路的統貸統還。“機構”的身份是公益性的獨立行政法人 ，為了成立該機構，特別出臺了《日本高速公路資產持有及債務償還機構法》，其法定目標是在2050年還清日本所有收費公路債務（包括新建續建所發生的債務）。2005年成立之初，該機構承接的收費公路債務為387398億日元（約為21010億人民幣），截至2011年底，機構的債務余額為321426億日元，已償還了17%的債務。

 

　　改革后“機構”代表日本政府持有公路資產，并將資產“出租”給六家特許公司,允許其收取通行費，資產出租屬于非盈利性質，租金全額用于統籌償還日本收費公路債務，公司除收取通行費外還負責收費公路的日常管理維護。租金標準按照通行費收入扣除管理維護成本（政府每五年核定一次）的原則確定，因此通行費收入的絕大部分都被以“租金”的形式上繳給了“機構”，實質是一種“代收費”的方式，但該方式從程序上優先確保了收費公路的管理維護資金需求，使公路通行服務保障和養護維修不受還債等其他因素的擠占和影響。通行費并不是公司的贏利點，公司是通過服務區經營、沿線廣告、信息服務等方面獲得利潤。在養護質量與服務標準達標的前提下，公司通過技術創新和效率提高所節約的管理維護費用可歸公司所有，從而充分調動了公司的積極性。

 

　　新建收費公路需經“機構”同意，由公司負責項目初始融資，組織公開招標建設，并負責施工質量的監管。建成后的公路資產和建設債務經過驗收審計后全部移交給“機構”，同時簽訂特許運營合同。由于公路建設質量的好壞決定了未來維護的工作量與費用支出，在定額管理和服務結果考核的框架下，也決定了公司可結余資金的多少，使公司利益與社會利益達成了一致，公司有充足動力對建設施工過程實施嚴格監管，積極研究和采用新材料、新技術、新工藝，主動提高收費公路的建設質量和技術水平。

 

 

　　日本收費公路管理的“機構+特許公司”模式最突出的優越性，就是將市場調節這只“看不見的手”與政府管理這只“看得見的手”在“公共產品”的提供和管理中有機結合起來，通過職能轉變和管理模式創新，將應由政府負責的公益性職能進一步加強，將可以通過市場機制實現的具體運營、管理、養護的職能全面下放，充分發揮企業的活力與專業優勢，通過相互競爭提高效率和服務水平。該模式對我國收費公路管理有四個方面啟示：

 

　　1、通過公路資產持有確保政府主導

 

　　“機構”代表日本政府持有收費公路資產，扮演著“業主”角色，特許公司在建設階段是“臨時融資平臺”和“代建人”，公路建成后進行資產與債務的移交，同時公司與“機構”簽署特許運營協議，成為替“業主”管理資產的“物業公司”角色。這種BTO 的模式，既確保了政府在收費公路領域的主導地位，避免了經營性收費公路游離于管理之外的現象，也消除了由“企業”主導時利用公路壟斷特性謀取暴利的可能，而非盈利的通行費征收模式也更容易被社會公眾理解和接受。

 

　　2、實行統貸統還降低公路收費標準

 

　　日本收費公路發展與我國類似，早期修建的收費公路造價低、流量大、還債能力強，主要集中在東京、大阪周邊，后期修建的公路造價高、工程難度大、交通量小、還債能力弱，分布在相對欠發達地區，如果實行項目單獨核算，就會出現數倍于平均水平的收費標準，超出公眾承受能力，但如果不提高收費標準，一些項目又會出現嚴重債務危機。因此日本政府通過“機構”實行了全國收費公路統貸統還，通過交叉補貼，基本統一了全日本的通行費標準，還消除了債務風險。結合全日本收費公路整體債務與收入情況，通過精密測算，日本政府在2005年改革時設定了用45年時間還清收費公路債務的目標，同時還整體降低了10%的收費標準。日本相關法律規定，“機構”每年的資產變化、租金收入、還債支出、債務余額等情況必須定期公布，接受社會監督，消除公眾“債務越還越多”和“無法按時償還”的擔憂。

 

　　3、發行債券降低收費公路融資成本

 

　　目前，日本收費公路建設資金主要是以專項債券等低成本融資方式為主,2005年12月至2013年2月，“機構”共發行了101筆“日本高速道路保有債務償還機構債券”，總額為41528億日元，債券最小面值為1000萬日元（62萬人民幣），這種方式投資門檻低，對投資者沒有任何限制，上至銀行企業、養老基金，下至一般百姓甚至退休老人，都可以自由公平參與，加之投資渠道簡單透明，形成了供小于求的債券發行方市場，在滿足融資規模的前提下，通過投資者間的競爭得到了最低的票面利率（融資成本），最新一期利率僅為0.781%，略高于日本國債，這也是通過市場機制所確定的收費公路投資“合理回報率”，得到了日本全社會的認可。這種發債的方式也使得廣大公眾的利益與收費公路的利益達成了一致，提高了公路收費政策的社會支持度。反觀我國現行的收費公路融資模式，動輒數十億的投資門檻，在“拒絕”大量只需較低回報率的中小投資者和公眾投資需求的同時，也提高了收費公路整體的融資成本。

 

　　4、收費公路實行統一和專業化管理

 

　　日本收費公路按區域組建了六家國有全資特許公司，這種投資、還債與建設運營相分離的模式，確保了收費公路建設運營的專業性和路網管理的完整性，避免了公共利益與投資利益的矛盾問題（如養護投入越大，服務質量越高，投資收益越小）。特別是隨著收費公路里程的增加，特許公司運營管理的邊際成本持續下降。與一路一公司和誰投資誰運營的模式相比，不需要組建新機構，裝備和人員也可以統一調配，大幅降低了日本收費公路網的運營成本，避免了路網分割管理帶來的協調成本，實現了路網服務水平的標準化和均等化，也很容易完成了日本全國收費公路聯網收費和全路網路況信息服務。

 

　　日本收費公路采取的政府與企業分工合作的模式，很好的協調了政府、市場和社會間的關系，充分利用了各方的優勢和資源，調動了各方的積極性，實現了三方“共贏”。而我國收費公路政策設計之初，目的僅是通過收費解決建設資金問題，因此，我國收費公路管理模式都是從建設角度考慮的，收費公路也被分為還貸性和經營性兩種，政府要么一管管到底，要么就完全交由企業主導運作。而這些收費公路對公眾來說，其實應該是完全相同的公共產品，提供的也應該是水平一致、標準相同的均等化公共服務。在收費公路的實際管理中，政府和企業由于價值取向和目標不同還產生了種種矛盾，政府和公眾希望能以最低的成本提供盡可能好的公共服務，企業希望借助公路的壟斷特性實現利益最大化，為此還發生了還貸性公路被違規無償劃撥給企業牟利的問題，受到了社會公眾的質疑。轉變政府職能，就是要解決好政府與市場、政府與社會的關系問題，通過簡政放權，進一步發揮市場在資源配置中的基礎性作用；同時把政府工作重點轉到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來。既要把該放的權力放開放到位，又要把該管的事務管住管好。收費公路進一步突出公共產品屬性，是公路創新投融資機制，確保收費公路可持續發展的基石，只有進一步強化收費公路的公益性，才能更好地讓社會公眾理解和接受收費公路政策，才能順利實施“公路兩個體系”發展戰略。為此，必須從統一所有權、統一管理、統一服務、統一標準的角度重新思考和設計我國收費公路的發展模式，只有跳出舊有的管理模式和習慣性思維，通過轉變職能，創新收費公路管理模式，才能實現收費公路建、管、養的良性循環，才能確保收費公路的健康和可持續發展，為經濟社會發展和人民群眾提供更高效率、更高水平、更優品質、更加透明的公路出行服務。