中國城市軌道交通發(fā)展的前景、問題與對策

        本文是國家發(fā)改委綜合運輸研究所與世界銀行對中國城市軌道交通發(fā)展的調(diào)研總結(jié)。這次調(diào)研探討了中國城市軌道交通發(fā)展的前景、問題與對策，走訪了一些相關(guān)部門，并對北京、重慶、武漢、長沙、杭州、鄭州等城市進行了實地考察。在此基礎(chǔ)上，本文展望中國城市軌道交通發(fā)展的遠景，分析當前城市軌道交通發(fā)展中的實力與不足之處，并提出的若干技術(shù)政策建議，為政府和相關(guān)部門提供決策依據(jù)和參考。

        1.城市軌道交通發(fā)展的背景

        在城市人口和經(jīng)濟快速增長以及公共政策措施的強力推動下，中國城市軌道交通正在進入一個快速發(fā)展的新階段。可以預(yù)見，特大城市與大城市的人口規(guī)模將持續(xù)增長，越來越多的城市將會進入特大城市與大城市的行列，城市群（帶）和城鎮(zhèn)聚集區(qū)也會逐漸增多增強。隨著生活水平的提高，城市居民對交通出行的質(zhì)量（速度、靈活性、舒適性和安全性）將有更高的要求。在國家土地、環(huán)境以及節(jié)能減排政策的引導(dǎo)下，城市土地開發(fā)利用將朝高密度集約化的方向發(fā)展。因此，在特大城市、大城市、以及城市群中，將會出現(xiàn)更多的適合大容量快速軌道交通建設(shè)的交通走廊。許多城市也意識到，一個規(guī)劃合理的城市軌道交通系統(tǒng)可以成為集約化土地利用發(fā)展的中心紐帶和引擎。

        近期發(fā)生的全球金融風暴和經(jīng)濟衰退，給世界經(jīng)濟造成了廣泛深遠的負面影響，也直接影響到中國經(jīng)濟的發(fā)展。為了穩(wěn)定經(jīng)濟和拉動內(nèi)需，中央與一些地方政府出臺了一系列強有力的基礎(chǔ)設(shè)施投資舉措，許多城市加快了軌道交通的規(guī)劃建設(shè)。可以預(yù)計，城市軌道交通將會成為未來投資熱點并成為帶動城市經(jīng)濟穩(wěn)定增長的新的增長點，其建設(shè)需求將會維持一個相當長的階段。

        2.當前城市軌道交通發(fā)展的優(yōu)勢

        我們認識到，中國發(fā)展高效的城市軌道系統(tǒng)，有著許多優(yōu)越性。首先，如上所述，中國城市化發(fā)展迅猛，出行需求增長快，居民對高質(zhì)量的交通服務(wù)的要求和經(jīng)濟承受能力不斷增長。這意味著，在未來二三十年中，中國城市比其他國家會涌現(xiàn)出更多適合城市軌道發(fā)展的高密度交通走廊。

        在行政體系上，中國的城市政府綜合管理一個比建成區(qū)大得多的區(qū)域，這有利于遠景發(fā)展的規(guī)劃，也利于綜合理順城市土地利用與交通的相互關(guān)系。各城市在擬定一系列發(fā)展目標的基礎(chǔ)上，編制城市總體規(guī)劃，指導(dǎo)城市的發(fā)展，從而能夠把軌道交通規(guī)劃建立在城市總體規(guī)劃基礎(chǔ)上。交通規(guī)劃數(shù)學(xué)模型的應(yīng)用，也逐步得到普及和深化，盡管目前仍主要用于評價不同交通方式在固定的土地利用型式下的作用。

        城市公共交通已日益影響到國家層面上的社會經(jīng)濟利益。對此，中央政府十分關(guān)注和支持城市公共交通的發(fā)展。由于城市軌道項目投融資巨大，中央政府仍負責審批城市軌道發(fā)展規(guī)劃和項目，對上報軌道交通項目的城市設(shè)有一些基本要求，如人口規(guī)模、城市生產(chǎn)總值、地方財政收入、交通走廊客流量、資本金注入量等等，并嚴格評估軌道投資項目的技術(shù)、經(jīng)濟、財務(wù)可行性。

        在項目實施上，中國積累了強大的實施能力，能夠用很短的時間高效率地完成復(fù)雜的大型基礎(chǔ)設(shè)施工程項目。在軌道交通運營服務(wù)上，中國也具備相當?shù)膶I(yè)技術(shù)能力和經(jīng)營規(guī)則，但在乘客服務(wù)質(zhì)量方面尚需進一步的關(guān)注和改進。

        上述人口、機構(gòu)與實施等方面的優(yōu)勢將有力地支撐中國城市軌道交通的成功發(fā)展。但僅靠它們，不足以保證巨大的軌道交通投資會被投向效益最大的交通走廊，不足以保證城市軌道的運營將能得到土地利用政策的充分支持和保障，也不足以保證軌道與其他交通方式之間的有機銜接、協(xié)調(diào)、和最高效地運作。因此，中國城市不僅要能成功地建設(shè)軌道交通工程項目，而且要努力使軌道交通真正起到引導(dǎo)交通需求、緩解道路擁堵、節(jié)能減排、改變城市面貌的作用，并成為城市遠景集約化、可持續(xù)發(fā)展的一個重要支柱。

        中國政府一向強調(diào)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的社會目標和公益性。在實踐中，城市軌道交通發(fā)展規(guī)劃與大區(qū)域交通發(fā)展規(guī)劃不同，它是主要建立在城市與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的遠景設(shè)想上，而不是對交通市場短期供求關(guān)系的考慮。然而，城市軌道交通建設(shè)是投資巨大的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目。它在融資、建設(shè)、運營等環(huán)節(jié)涉及一系列復(fù)雜的風險問題，如處理不當，將會給城市本身以至國家層面帶來沉重的財政負擔。人們逐步認識到，在遠景設(shè)想框架中，有必要慎重處理技術(shù)和工藝問題，使巨大的投資充分發(fā)揮其的最大的社會經(jīng)濟環(huán)境效益。針對這個課題，本次調(diào)研提出一些關(guān)于如何加強城市軌道交通規(guī)劃、建設(shè)、運營和管理的建議。

        3.需要加強的工作環(huán)節(jié)

        通過這次調(diào)研，我們認為如下七個環(huán)節(jié)的工作有必要進一步加強和改善。

        3 .1加強土地利用與軌道交通發(fā)展戰(zhàn)略的綜合平衡

        所有要發(fā)展城市軌道交通項目的城市，都需要以可持續(xù)性為原則，擬定一個城市集約化城市土地利用與交通的遠景發(fā)展戰(zhàn)略。這樣一個戰(zhàn)略應(yīng)該明確城市未來的土地利用與交通發(fā)展方向，體現(xiàn)軌道交通支持城市土地集約化發(fā)展的作用。戰(zhàn)略規(guī)劃中，應(yīng)對城市交通問題的各種可能解決方法進行科學(xué)的論證比較，避免簡單地把軌道交通看作解決交通堵塞的唯一手段；要充分考慮與軌道交通相配合的綜合交通發(fā)展政策，各種交通方式的系統(tǒng)、機構(gòu)、運營以及票價的整合，相關(guān)的土地資源、商貿(mào)資源、信息資源的綜合開發(fā)問題，未來交通管理機構(gòu)的構(gòu)架和職能定位，長期可持續(xù)的投融資機制，以及各種支撐戰(zhàn)略實施的政策和配套技術(shù)措施，使軌道交通的綜合效應(yīng)得到充分發(fā)揮。缺乏這樣一個戰(zhàn)略，意味著對相關(guān)政策考慮不足，難以使軌道交通投資達到其最大的效益。公交導(dǎo)向的土地開發(fā)，直接關(guān)系到軌道交通客流量和融資，但這一重要環(huán)節(jié)在軌道交通規(guī)劃中往往得不到足夠的重視。土地利用和交通之間的相互作用，異常復(fù)雜而且影響深遠。各城市應(yīng)該努力加大交通數(shù)學(xué)模型的應(yīng)用，在戰(zhàn)略層面上嚴格評價土地利用與交通的相互作用，分析出行行為在不同土地利用與交通型式之間的深刻變化，以尋求軌道線路與城市開發(fā)走廊相輔相成的發(fā)展途徑。

         3.2加強軌道技術(shù)選擇和選線工作

         軌道交通建設(shè)的決策是一個耗資耗時的過程。中國城市進行項目可行性研究的做法是正確的。然而，一些可研只是論證事先定下的方案，而不是對各種替代技術(shù)方案（如地鐵、輕軌、快速公交）和替代路線作出嚴格細致的分析比較。有些規(guī)劃的軌道網(wǎng)絡(luò)過于龐大，與現(xiàn)實交通走廊交通需求量和投資能力嚴重脫節(jié)。有些線路的選擇是從容易建設(shè)的角度考慮（比如某條交通走廊已有建設(shè)用地），而不是著眼于需求量最大的線路。嚴格的替代方案分析，即從經(jīng)濟、財務(wù)、社會和環(huán)境等方面來比較和篩選所有解決城市交通問題的可行方案，有助于選出符合遠景的、可持續(xù)的、效果最佳的投資方案。

         3.3加強對項目風險的評估和減少

         目前，許多城市的軌道交通可行性研究，都是建立在一套設(shè)定的路徑、運營方式、以及相應(yīng)的交通流預(yù)測和投資費用的基礎(chǔ)上。這樣的可研本質(zhì)上是確定性的，亦即非隨機性的，它衡量的是當所有影響因素都如同預(yù)測那樣變化時所導(dǎo)致的結(jié)果。嚴格的風險分析是用來評定核心假設(shè)不出現(xiàn)時的可能結(jié)果，但此方法尚未得到應(yīng)用。發(fā)達國家往往通過綜合的風險分析，來檢驗一個項目潛在的脆弱性和各種風險，如設(shè)計風險、建設(shè)風險、運營風險、安全風險、需求與收入風險、融資風險等等。這種做法不僅能衡量一個項目的可行性在比通常預(yù)料的情況要糟糕時是否還能站得住腳，而且有助于尋求有效途徑把風險降到最低程度。值得重視的

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